China riegelt ganze Provinzen ab, Italien wird zum Sperrgebiet, Frankreich verbietet Großveranstaltungen. Und Deutschland? Hier wünscht sich Gesundheitsminister Spahn zwar so einiges - doch letztlich liegt es nicht in seiner Hand.

Es war am Sonntag, als Bundesgesundheitsminister Jens Spahn einen deutlichen Rat aussprach: "Nach zahlreichen Gesprächen mit Verantwortlichen ermuntere ich ausdrücklich, Veranstaltungen mit mehr als 1000 Teilnehmern bis auf Weiteres abzusagen." Da waren bereits rund 850 Deutsche mit dem Coronavirus infiziert, Schulen geschlossen, Dutzende unter Quarantäne gestellt. Und mancher mag sich gewundert haben: Warum ermuntert Spahn nur? Warum ordnet er kein Verbot an?

"Die Rechtslage ist klar", sagt Josef Franz Lindner, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Augsburg, ntv.de: "Ein Verbot von Großveranstaltungen können der Gesundheitsminister und die Bundesregierung nicht aussprechen. Das können nur die zuständigen Landesbehörden." Der Grund dafür liegt im föderalen System der Bundesrepublik. So ist das Infektionsschutzgesetz, das die Grundlage für eine solche Maßnahme ist, zwar ein Bundesgesetz. Allerdings kann es nur von den Landesbehörden umgesetzt werden.

Während im zentralistischen Frankreich Gesundheitsminister Olivier Véran am Montag also sofort und landesweit ein Verbot von Großveranstaltungen mit 1000 Menschen aussprechen konnte, ist dies in Deutschland Ländersache und damit komplizierter. Tatsächlich sind bereits etliche Bundesländer dem Rat des Gesundheitsministers gefolgt und haben Massenveranstaltungen verboten. Und vermutlich wird es nur eine Frage der Zeit sein, bis die übrigen Bundesländer nachziehen. Schließlich wächst der moralische Druck, den der SPD-Gesundheitsexperte Karl Lauterbach in der "Bild"-Zeitung so beschrieb: "Jeder, der jetzt nicht solche Veranstaltungen verbietet, muss sich in ein paar Wochen fragen lassen, ob er nicht für eine neue Welle an Infektionen und Todesfälle verantwortlich ist."

Letztlich scheint die Bundesregierung beim Verbot von Veranstaltungen aber erstmal zu einer Zuschauerrolle verdammt. "Der Bund kommt erst ins Spiel, wenn die Länder das Infektionsschutzgesetz nicht mehr ordnungsgemäß vollziehen", so Lindner. "Wenn sie beispielsweise rechtswidrigerweise Maßnahmen unterlassen und sagen: 'Da machen wir gar nicht mit.'" Dann hätte der Bund nach Artikel 84 des Grundgesetzes das Recht, das Verhalten des Landes zu beanstanden. Aber auch in diesem Fall kann er nicht ohne weiteres selbst die Maßnahmen aussprechen. "Das liegt ganz klar bei den Ländern." Ausnahmen seien nicht vorgesehen.

Föderalismus hat auch Vorteile

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Auch wenn diese föderalen Eigenständigkeiten gerade in zentralistischen Ländern wie Frankreich schwer nachvollziehbar sind, haben sie durchaus ihre Vorteile. Die Landratsämter, die untersten Verwaltungsbehörden in Flächenstaaten, seien erfahren und hätten schon ihre Strukturen vor Ort, sagt Staatsrechtler Lindner. Dadurch seien sie relativ schnell handlungsfähig. "Ich bin mir nicht sicher, ob der Bund das durch eine Bundesbehörde besser kann und ganz Deutschland im Blick hat." Dass die Gesundheitsämter und Kreisverwaltungsbehörden in den Ländern konkret vor Ort entscheiden, ob und welche Maßnahmen erforderlich sind, hält Lindner im Prinzip für richtig. Das müsse man auch ortsnah entscheiden. "Die grundsätzliche Struktur, dass die untersten Verwaltungsbehörden in den Ländern vor Ort die Maßnahmen treffen, ist aus meiner Sicht nicht infrage zu stellen."

Auch der Chef-Virologe Christian Drosten von der Charité klingt ähnlich. So sei Deutschland bei der Corona-Bekämpfung "früh dran" gewesen, sagt er. Schließlich gab es dezentral einige Labore, die schon im Januar testen konnten und durften, bevor es überhaupt zu Todesfällen gekommen sei. Dadurch habe Deutschland Zeit gewinnen können - im Gegensatz zu anderen Staaten, in denen Tests nur an einem nationalen Gesundheitsinstitut stattfinden dürfen.

Spahn selbst betont die große Bereitschaft zur Zusammenarbeit, "jenseits dessen, wo jetzt formale Zuständigkeiten sind". Das sei dann auch eine Stärke des Föderalismus, da so mehr Ressourcen freigesetzt werden könnten, sagte Spahn im Deutschlandfunk. Zugleich zeigt der Streit um die Austragung der Bundesligapartie Union Berlin gegen Bayern München vor Zuschauern die Reibungspunkte: Nicht einmal das Land Berlin kann hier einfach ein Geisterspiel verordnen, sondern letztlich müsste das Gesundheitsamt des Bezirks Treptow-Köpenick so eine Entscheidung verfügen.

Früher oder später dürfte die Diskussion aufflammen, inwieweit das föderale System der Bundesrepublik bei der Bekämpfung einer Epidemie hilfreich ist. Schon jetzt beklagte Lauterbach, dass auf lokaler Ebene oft die Empfehlung von Spahn zur Absage von Großveranstaltungen nicht umgesetzt würden. "Der Föderalismus hat sehr viele Vorzüge oft, das ist gar keine Frage. Aber hier ist das ein Nachteil", sagte er im ZDF.  Lindner rechnet damit, dass man im Zuge der Cornaviruskrise überlegen wird, "ob die Strukturen so bleiben können oder ob man sie verändern muss." Auch wenn man das vermutlich nicht jetzt entscheiden könne.

Drastische Maßnahmen sind möglich

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Und ob es nun in die Kompetenzen der Länder oder des Bundes fällt: Letztlich sind laut dem Infektionsschutzgesetz auch drastische Maßnahmen wie in Italien möglich. "Die Abriegelung von ganzen Städten ist in Deutschland nicht von vornherein ausgeschlossen", sagt Lindner. So halte das Infektionsschutzgesetz "generalklauselartige Befugnisnormen" bereit. In diesen heiße es, dass die Behörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die Ausbreitung von Infektionen zu verhindern. Darunter könne im Fall der Fälle unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auch die Absperrung von größeren Gebieten gehören - selbst wenn dies weitgehend in die Persönlichkeitsrechte des Einzelnen eingreife.

Auch bei der Einhaltung und Überwachung solch rigoroser Maßnahmen kann die Infektionsschutzbehörde auf weitreichende Mittel zurückgreifen. So halte das Grundgesetz für Katastrophenfälle, Unglücksfälle, Naturkatastrophen - und darunter falle auch eine Pandemie - entsprechende Möglichkeiten bereit, sagt Lindner. Diese haben zwar sehr hohe Hürden. "Aber im Ernstfall kann letztlich die Bundespolizei per Amtshilfe, sowie sogar die Bundeswehr miteinbezogen werden."