Wirtschaft

"Russland stützt massiv" Diese Sanktionen würden Belarus wirklich treffen

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Alexander Lukaschenko setzt auf Russlands Präsidenten Wladimir Putin.

(Foto: REUTERS)

Nach der Festnahme eines Oppositionellen hat die EU ein Flugverbot über Belarus verhängt. Doch das beeindrucke Präsident Lukaschenko nicht, sagt Katrin Kamin vom IfW Kiel. Mit gezielten Sanktionen gegen die Öl- oder Düngemittelindustrie könne die EU dem Regime allerdings schaden.

Capital: Die EU hat auf die Festsetzung eines Flugzeuges und die Festnahme des Regimekritikers Roman Protassewitsch in Belarus überraschend schnell reagiert. Zunächst gibt es ein Überflugverbot, das dem Land angeblich 50 Millionen Dollar jährlich kosten kann. Wird das allein Präsident Lukaschenko beeindrucken?

Katrin Kamin: Nein, ich denke nicht. Natürlich sind das für eine kleine Volkswirtschaft wie Weißrussland wichtige Einnahmen. Aber dieses Flugverbot wird sozusagen erst dringlicher, wenn noch andere Länder dazukommen - wie etwa arabische Länder. Offensichtlich gehen relativ viele Flüge aus Dubai Richtung London oder auch in die USA über Weißrussland. Wenn diese Konzessionen auch noch wegfallen, treibt das die Kosten natürlich in die Höhe. Insgesamt ist es logisch, dass die EU so handelt. Sie muss auf dieses Herunterholen des Flugzeuges entsprechend reagieren. Es ist auch wichtig für die EU-Bürger, die sich sicher fühlen müssen. Aber das hat zunächst keine Auswirkungen auf Lukaschenko - also zumindest nicht innenpolitisch.

Bestehende Sanktionen waren eine Reaktion auf die Unterdrückung der Opposition vor und nach den Wahlen 2020. Kritiker halten sie für zu defensiv. Wie würden Sie das einstufen?

Bisher hat die EU mit Reiseverboten und dem Einfrieren von Geldern - so genannten Asset Freezes - reagiert. Das richtet sich gegen 88 Personen und nochmal sieben Organisationen. Ich würde auch sagen, dass das eher defensiv war. Wollte man das offensiver betreiben und dem Regime tatsächlich schaden, bräuchte es breiter angelegte Wirtschaftssanktionen. Die sind ja auch im Gespräch. Der Europäische Rat will über das Flugverbot hinaus Beschränkungen erlassen. Je nachdem wie diese ausgestaltet sind, kann man sich schon Szenarien vorstellen, die der weißrussischen Wirtschaft wirklich schaden.

Waren diese Reiseverbote etc. schon ein Fortschritt gegenüber früheren Maßnahmen - also, dass man Menschenrechtsverstöße gezielt bestrafen kann?

Ja, nach der an den amerikanischen Magnitsky Act angelehnten europäischen globalen Sanktionsregelung können seit Dezember Menschenrechtsverstöße gezielt geahndet werden. Es ist ein neu angelegtes Regelwerk, das der EU erlaubt, nach Menschenrechtsverletzungen schneller und zielgerichteter gegen einzelne Personen und Vermögen vorzugehen und zu reagieren, ohne sofort breit angelegte Wirtschaftssanktionen gegen das gesamte Land auffahren zu müssen. Das ist aber natürlich nicht zu vergleichen mit Handelssanktionen, wie zum Beispiel gegen den Iran, die eine deutliche Spur härter ausfallen. Und da bin ich noch gespannt, ob die EU sich dazu durchringt.

Auch die Opposition hat die bisherige Reaktion der EU auf fortgesetzte Polizeigewalt und Verhaftungen in Minsk als zu schwach kritisiert. Teilen sie die Einschätzung?

Die bisherigen Sanktionen sollten einen abschreckenden Charakter haben. Aber gerade die Aktion vom Sonntag hat gezeigt, dass Lukaschenko sich nicht abschrecken lässt. Er wollte demonstrieren, dass er Herr im Hause ist. Es ist dennoch überraschend, weil er natürlich damit rechnen kann, dass die EU wiederum mit Sanktionen reagiert.

Dann sagen Sie uns, welche offensiven Sanktionen, das Regime wirklich schmerzen würden?

Dazu muss man sich die Handelsstruktur des Landes ansehen. Die größten Exportartikel sind vor allem Öl- und Erdölprodukte sowie für die Landwirtschaft wichtige Düngemittel oder Vorprodukte für deren Herstellung. Es ist dabei wichtig zu wissen, dass Russland der größte Abnehmer aller Exporte ist und die EU-27 der zweitwichtigste Handelspartner. In der EU ist Deutschland der größte Abnehmer. Man kann Wirtschaftssanktionen so aufsetzen, dass man Handelssanktionen erlässt oder bestehende Finanzsanktionen, wie die Asset Freezes, noch ausbaut. Es wäre schmerzhaft für Weißrussland, wenn im Ölsektor ein Importstopp verhängt würde. Gleiches gilt für den Düngemittelstoff Kali. Aber das ist auch sensibel für die EU, weil man immer abwägen muss, wie sehr man sich ins eigene Fleisch schneidet.

Wäre das für die EU etwa bei Öl verkraftbar für die eigene Versorgung?

Weißrussland ist eine sehr kleine Volkswirtschaft. Zumindest für 2019 sind das geringe Mengen, vor allem im Vergleich zu den sonstigen Lieferanten. Die EU könnte das strategisch gesehen schon machen und auch abfedern. Bei Düngemitteln gehört Weißrussland für die EU auch nicht zu den Top-Fünf-Versorgern. Wobei man sagen muss, dass Weißrussland insgesamt ein Fünftel des weltweiten Kalibedarfs herstellt und exportiert. Aber die EU könnte damit umgehen.

Düngemittel sind mit drei Milliarden Dollar offenbar die zweitgrößte Exporteinnahmequelle des Landes. Das ist schon eine Hausnummer, oder?

Wenn Erdöl oder die Exporte von Düngemitteln sanktioniert werden, dann tut das Weißrussland auf jeden Fall weh. Das ist gar keine Frage. Allerdings muss man bei Sanktionen immer beachten, dass es zu Handelsumlenkungen kommt, wie man sehr schön am Beispiel Iran sehen kann. Bei vielen Gütern, die er nicht mehr importieren kann, hat er mehr auf heimische Produktion umgestellt. Das Land war stark betroffen von vielen unterschiedlichen Krisen, darunter Covid-19, und ist dennoch ganz gut durch das letzte Jahr gekommen. Das liegt vor allem daran, dass Teheran Sanktionen umgangen und mehr Öl woandershin verkauft hat, vor allem an China und auch an Russland.

Und das gleiche wäre im Fall Weißrussland zu erwarten? Auch für den ebenfalls wichtigen Eisen- und Stahlsektor?

Russland stützt die belarussische Wirtschaft massiv und hat schon verlautbart, dass es ihr auch in Zukunft zur Seite stehen wird. Die Frage ist also, selbst wenn wir harte Handelssanktionen auffahren: Inwiefern wird das abgefedert durch Hilfe aus Russland? Man muss auch betrachten, wer am Ende von Handelsumlenkungseffekten profitiert. Weißrussland wird im Falle von Exportverboten in allen Bereichen versuchen, anderweitig zu verkaufen und wird sehr wahrscheinlich Abnehmer finden. Beispiele wie Iran machen deutlich, dass diese Länder trotzdem überleben - wie auch Nordkorea, das ja schon ewig einem ganz harten Sanktionsregime unterliegt.

Man kennt also die Staatsunternehmen und Oligarchen, die Lukaschenkos Regime finanzieren, aber wenn man sie gezielt durch Handelssanktionen bestraft, könnten sie dem ausweichen?

Es gibt unterschiedliche Effekte. Generell können Länder andere Absatzmärkte finden. Aber von einem breit angelegten Sanktionsregime wie beispielsweise gegen den Iran sind nicht nur Exporte betroffen, sondern es geht auch um einen Ausschluss vom SWIFT System und die Asset Freezes. Das trifft den Iran schon sehr hart, das BIP des Landes ist in den letzten zwei Jahren teilweise um bis zu 12 Prozent gesunken. Das ist ein massiver Einbruch, und das kann sich auch in Weißrussland so niederschlagen. Die Frage ist, wie das kurzfristig und langfristig abgefedert werden kann. Es hat im Iran etwas gedauert, bis China mehr Öl abgenommen hat. Dennoch wird die Wirtschaft getroffen. Ein weiterer wichtiger Faktor ist: Breitere Sanktionsregime schaffen Unsicherheit, und die führt dazu, dass Unternehmen nicht mehr investieren wollen. Selbst wenn Sanktionen irgendwann beendet oder schrittweise zurückgenommen werden, bleibt diese politische Unsicherheit. Und das wirkt sich negativ auf die Wirtschaft aus.

Das alles unter der Maßgabe, dass Belarus vom internationalen Zahlungssystem SWIFT abgekoppelt würde, wie auch die Opposition es fordert?

Zusätzliche Finanzsanktionen komplettieren Sanktionsregime, die sich nur auf den Handel fokussieren. Das macht alle wirtschaftlichen Transaktionen sehr viel schwieriger. Im Iran haben wir gesehen, dass das Regime angefangen hat zu ringen, und große Schwierigkeiten bekam, sich zu refinanzieren. Handelssanktionen wirken, aber wenn man Finanzsanktionen obendrauf setzt, wird es deutlich härter für den betroffenen Staat.

Kann die EU das allein machen? Und auch dafür würde ja Einstimmigkeit gelten? Oder müsste das auf internationaler Ebene passieren?

Da SWIFT dem belgischen Recht und somit auch dem europäischen Recht unterliegt, muss sich ein Unternehmen an die hier geltenden Regularien halten. Wenn also die EU beschließen würde, Sanktionen gegen Weißrussland - etwa in Form vom Ausschluss bestimmter weißrussischer Banken - zu erlassen, müsste dies von SWIFT dementsprechend umgesetzt werden, wie zum Beispiel im Falle des Iran geschehen.

Es gab schon 2020 Proteste, als europäische Banken bei einer Ausgabe von weißrussischen Staatsanleihen über 1,3 Milliarden Dollar reichlich zugriffen. Kann die EU das künftig verhindern?

Die EU kann sich gegen die Zeichnung von neuen Staatsanleihen aussprechen. Die Frage ist auch hier, welche Effekte löst das aus? Wie lange können manche Unternehmen oder auch der Staat ohne Kredite auskommen? An wen wenden sie sich auf der Suche nach anderen Kreditgebern? Der Staat braucht das Geld. Und diese Anleihen helfen, das Regime zu stützen. Russland würde als Geldgeber natürlich in Frage kommen. Aber ich meine, dass Russland tatsächlich schon einmal die Refinanzierung eines Darlehens an Weißrussland abgesagt hat, und dann soll China eingesprungen sein

Kann auch der Handel mit Bonds verboten werden?

Ja, der Handel mit Bonds kann verboten werden, wie beispielsweise 2014 gegen Russland geschehen. Allerdings hängt es auch hier von der Ausgestaltung der Sanktionen ab: 2014 wurden nur die Neuemissionen von Anleihen verboten, laufende Anleihen blieben unangetastet. Außerdem können Anleihen über andere Märkte emittiert werden.

Sie haben eben auch die Frage berührt, wie die EU das Preisschild für Russland einkalkuliert, das sie an Sanktionen gegen Belarus hängt. Das kann ja die Haltung des Kremls beeinflussen, oder?

Es ist ein wichtiger Punkt, dass Sanktionsregime im Zweifel Weißrussland noch stärker in die Arme Russlands treiben. Je mehr Weißrussland isoliert wird, je schwerer wird es für das Land zu wirtschaften, und umso mehr muss es sich an andere binden. Da ist natürlich Russland der allererste Partner. Aber es lohnt sich hinzugucken, inwiefern ist Moskau überhaupt in der Lage, das alles zu finanzieren? Was hat Russland für eigene Probleme? Ja, die Partnerschaft wird immer teurer. Andererseits wird die EU auch bedenken, etwa im Fall von Exportverboten weißrussischer Ölprodukte, wie weit beide Industrien verflochten sind. Das sind dann die schwierigen Fragen, bei denen die EU abwägen muss, ob sie harte Wirtschaftssanktionen verhängen möchte.

Sehen Sie das überhaupt kommen?

Ich denke schon, dass die EU oder Teile von ihr dazu bereit sind. Aber es gibt natürlich Kreml-Befürworter, wie etwa Zypern, das schon öfter Resolutionen gegen Weißrussland verhindert hat. Es dürfte schon eine Einigung geben, aber die Frage ist worauf? Wenn die EU jetzt dieses prompte Flugverbot feiert, dann ist das ein Tropfen auf den heißen Stein, der Lukaschenko wenig beeinträchtigt, aber sich im Gegenteil negativ auf die Reisefreiheit von Weißrussen auswirkt - und da insbesondere auch von Oppositionellen, die vielleicht raus wollen. So erscheint eine vielleicht notwendige Aktion an dieser Flanke auch durchaus fragwürdig.

Also welche gezielten Nadelstiche würden unterm Strich eine Kraft entfalten, die bei Lukaschenko möglicherweise ein Umdenken auslösen?

Breit angelegte Wirtschaftssanktionen, die eben die empfindlichen, strategisch wichtigen Sektoren, die wir genannt haben, treffen, kombiniert mit Finanzsanktionen, könnten der weißrussischen Wirtschaft Schaden zufügen. Immer aber vor dem Hintergrund, dass sie natürlich andere Handelspartner suchen und von Russland unterstützt wird. Die Frage nach der Wirkkraft ist immer auch eine nach dem Ziel von Sanktionen. Ein Regimewechsel wird in dieser Konstellation sehr schwierig zu erreichen sein. Und wir wissen aus der Forschung auch, dass nur ein Teil der Sanktionen tatsächlich erfolgreich ist im Sinne bestimmter außenpolitischer Ziele.

Ob das viel ist, oder wenig, sei dahingestellt. Aber geht es nicht um eine rote Linie: Wir tolerieren bestimmte Menschenrechtsverstöße nicht?

Klar kommt es darauf an, was man außenpolitisch signalisieren will. Sagt die EU, unser Ziel ist ein Regimewechsel, wird es schwierig. Will sie Menschenrechtsverstöße verhindern und erreichen, dass die Opposition nicht mehr drangsaliert wird, dann sind das eher Ziele, die eventuell umzusetzen sind mit einer harten Kampagne. Es gab schon einmal verstärkte Sanktionen gegenüber Weißrussland, die nach einer Annäherung zwischen dem Land und der EU wieder fallengelassen wurden. Also man kann schon Druck ausüben. Insbesondere mit zielgerichteten Sanktionen kann man bestimmte Sektoren, Unternehmen, Oligarchen besonders treffen, die strategisch wichtig sind. Dies ist insbesondere wichtig, um den Schaden für die Bevölkerung zu minimieren, welche unter breit angelegten Wirtschaftssanktionen besonders leidet.

Katrin Kamin leitet die Task Force Handelspolitik am IfW Kiel mit den Forschungsschwerpunkten Politische Ökonomie, internationaler Handel, Konflikte und Entwicklung. Mit ihr sprach Marina Zapf.

Dieses Interview erschien zuerst bei Capital.

Quelle: ntv.de

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