Politik

Multilateralismus in der Krise Welche Folgen Russlands Krieg für die UN hat

Eigentlich ist eine Reform der Vereinten Nationen dringlicher denn je. Doch angesichts des russischen Kriegs gegen die Ukraine ist das System der internationalen Zusammenarbeit blockiert. Das heißt nicht, dass die UN und ihre Organisationen nicht mehr gebraucht werden, im Gegenteil.

Gegenwind sind die Vereinten Nationen und andere multilaterale Organisationen seit Jahren gewohnt: Sei es das Einleiten eines Rückzugs der USA aus der Weltgesundheitsorganisation (WHO) unter Donald Trump, sei es die Blockade der Welthandelsorganisation (WTO) oder seien es die regelmäßigen Versuche Chinas, internationale Menschenrechtsstandards abzuschwächen. Verglichen damit ist der Krieg Russlands gegen die Ukraine jedoch ein wahres Erdbeben, das die multilaterale Ordnung in ihren Grundfesten erschüttert.

Dem scheinen die Vereinten Nationen auf den ersten Blick ohnmächtig gegenüberzustehen: Die Appelle von UN-Generalsekretär António Guterres oder der UN-Menschenrechtsbeauftragten Michelle Bachelet zeigen bisher keine Wirkung. Der Sicherheitsrat ist durch das Veto des ständigen Mitglieds Russland blockiert. Auch Guterres selbst spielt bislang keine Hauptrolle. Erst rund zwei Monate nach Beginn des Konflikts gelang es, mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin zu Gesprächen zusammenzukommen. Zudem versuchte Russland wiederholt, den Sicherheitsrat und den Menschenrechtsrat als Plattformen für seine Propaganda zu missbrauchen.

Gleichzeitig gab es jedoch auch Signale in verschiedenen multilateralen Organisationen, dass eine erhebliche Anzahl von Ländern bereit ist, Moskaus Verhalten zu ächten. Beispiele dafür sind die zweimalige Verurteilung Russlands durch rund 140 Staaten in der UN-Generalversammlung ebenso wie durch eine große Mehrheit im Menschenrechtsrat. Auch Länder, die sich üblicherweise mit Kritik an Russland oder China zurückhalten, schlossen sich den Verurteilungen an. Die Signalwirkung der Suspendierung Russlands aus dem Menschenrechtsrat ist ebenfalls nicht zu unterschätzen. Eine solche Maßnahme wurde bisher nur 2011 gegenüber Libyen unter Gaddafi ergriffen; erstmals trifft es mit Russland ein ständiges Mitglied des Sicherheitsrats.

Auch Gesten haben Folgen

Auch in auf den ersten Blick weniger politisch erscheinenden multilateralen Foren bekommt Moskau die Konsequenzen seines Handelns zu spüren. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) hat die technische Zusammenarbeit ausgesetzt, bei der Weltstandardisierungskonferenz (WTSA) - einem für Russland wichtigen Forum - wurden russische Kandidaten auf Drängen unter anderem der EU und der USA von den Nominierungslisten gestrichen. Selbst die Europäische Organisation für Kernforschung (CERN) und das Weltwirtschaftsforum setzten die Zusammenarbeit mit Partnern aus Russland aus.

Auch in der WTO weigern sich die USA, die EU und einige andere Länder, mit russischen Delegationsvertretern zu sprechen. Durch den Entzug der Meistbegünstigungsklausel für Russland durch mehrere Mitglieder der WTO kann Russland zudem leichter mit Einfuhrbeschränkungen belegt werden. Zwar handelt es sich mehrheitlich um diplomatische Gesten, die für den Kriegsverlauf keine Rolle spielen. Allerdings wird dem Putin-Regime die Möglichkeit so genommen, internationale Foren unwidersprochen als Plattformen für seine Lügen zu nutzen.

Diese Ächtung Russlands stößt auf Kritik: Neben China und weiteren autokratischen Verbündeten, vor allem Belarus, Venezuela, Eritrea, Kuba und Syrien, lehnen auch Länder wie Indien oder Südafrika jegliche Verurteilung des Landes ab. Sie warnen vor einer "Politisierung" und Lähmung, insbesondere der technischeren multilateralen Organisationen, und den Risiken des Abbruchs eines Dialogs mit Russland. Doch was wären die UN noch wert, wenn sie stillschweigend darüber hinweggingen, dass wichtigste völkerrechtliche Grundlagendokumente - darunter die UN-Charta und die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte - von einem Mitglied mit Füßen getreten werden?

Nachahmer müssen abgeschreckt werden

Multilateralismus um des bloßen Multilateralismus willen darf keine Alternative sein: Erstens ist die Arbeit von Organisationen, die sich mit infrastrukturellen Fragen oder technischen Standards auseinandersetzen, nicht wertneutral. Das zeigen Russlands regelmäßige Versuche, über solche internationale Gremien Überwachungspraktiken zu legitimieren. Zweitens müssen etwaige Nachahmer Russlands durch das entschlossene Aufzeigen der möglichen diplomatischen und wirtschaftlichen Kosten abgeschreckt werden. Die Reaktion auf den russischen Angriffskrieg in den UN-Gremien muss auch ein Signal an China sein, dass militärische Aggression selbst in wirtschaftlichen und technischen Foren, die für Peking im Rahmen seiner "Belt-and-Road-Initiative" eine hohe Priorität genießen, Konsequenzen haben würde.

Ernster als die oft vorgeschobenen Warnungen vor einer Politisierung der UN sollten die USA und die EU aber die Doppelmoral-Vorwürfe und Befürchtungen vor allem aus einigen Ländern Subsahara-Afrikas nehmen, die in der UN-Generalversammlung die Kritik an Russland (noch) mittrugen. So konsequent das freiheitlich-demokratische Lager mit Blick auf den Überfall auf die Ukraine reagiert hat, so wichtig wäre es, diese Konsequenz auch in anderen Kriegen an den Tag zu legen. Dazu gehört, das humanitäre Engagement für Krisen wie etwa im Jemen aufrechtzuerhalten. Insbesondere sollten auch die Sorgen über die Auswirkungen von Russlands Krieg für die Nahrungsmittelsicherheit in vielen Ländern prioritär angegangen werden.

Durch die Unterstützung vieler lateinamerikanischer, afrikanischer und asiatischer Staaten gelang es überhaupt erst, die notwendigen Mehrheiten in den internationalen Organisationen für die Ächtung Russlands zu finden. Nur durch eine weitere Intensivierung des Dialogs mit diesen Staaten können Deutschland und die EU darauf hoffen, mit ihrer eigenen wertebasierten Vorstellung multilateraler Zusammenarbeit mehrheitsfähig zu bleiben. Das Ziel muss sein, viele noch schwankende Länder gegen die Lockrufe nicht nur Russlands, sondern auch Chinas, welches sich gern als Anwalt der Entwicklungsländer stilisiert und einen anderen Multilateralismus fordert, zu immunisieren.

UN-Strukturen sind nicht gut genug und doch unverzichtbar

Noch ist unklar, wie groß die Schäden dieses von Russland ausgelösten Bebens für die UN und den Multilateralismus als Ganzes sind. Jegliche Vertrauensbasis mit Russland ist gestört und das ist Gift für die Arbeit der konsensbasierten multilateralen Organisationen. Dies könnte sich bald bei zwei wichtigen Anlässen zeigen: Die Aussichten für eine erfolgreiche WTO-Ministerkonferenz im Juni schwinden langsam dahin. Die Folgen für die im Mai stattfindende Weltgesundheitsversammlung, die unter anderem über einen möglichen Pandemievertrag diskutieren wird, sind noch unklar.

Eine umfassende Reform der UN ist dringlicher denn je. Doch dafür bräuchte es eine grundsätzliche Veränderung der geopolitischen Großwetterlage. Bis dahin wäre es wichtig, die oft übertriebenen Erwartungen an die UN nach unten zu korrigieren. Für die Beilegung von Konflikten mit Beteiligung von Groß- oder Regionalmächten sind sie schlicht nicht gut genug gerüstet. Dennoch sind sie nach wie vor unverzichtbar - in der globalen Gesundheit, in der Friedenssicherung und im humanitären Bereich und damit auch beim Kampf gegen die desaströsen Folgen des Krieges Russlands in der Ukraine: das Amt der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA), die WHO, das UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) oder die Internationale Organisation für Migration (IOM) spielen dabei eine entscheidende Rolle. Beim Kampf gegen nun drohende Hungersnöte in mehreren Ländern ist nicht nur das Welternährungsprogramm (WFP), sondern auch die WTO essenziell.

Nötig sind Allianzen der Willigen

Die Erfolgschancen für einen globalen Konsens in politischen Fragen sind erheblich gesunken, zumindest, solange Putin in Russland regiert. In der Zwischenzeit müssen Möglichkeiten für Allianzen der Willigen innerhalb dieser Strukturen gesucht werden: In der WTO spielen die sogenannten plurilateralen Initiativen, an denen nur ein Teil der WTO-Mitglieder beteiligt ist, eine immer wichtigere Rolle. Auch ein Pandemievertrag könnte durch einen Teil der Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Nicht zuletzt bleiben multilaterale Organisationen relevante Foren, um globale Narrative zu prägen und werden als solche von der großen Mehrheit der Staatengemeinschaft ernst genommen.

Allein schon deshalb sollte auch diese Krise nicht zur Reduzierung des Engagements Deutschlands und der EU führen. Stattdessen sollten die Bündnisse mit nahestehenden Ländern in Lateinamerika, Subsahara-Afrika und Asien weiter gestärkt werden. Denn ein politischer oder finanzieller Rückzug könnte bei künftigen vergleichbaren Krisen dazu führen, dass sich noch nicht einmal für die Mindestreaktion - eine politische Ächtung des Missetäters - Mehrheiten finden lassen. Und das wäre ein Beben, welches eine regel- und wertebasierte multilaterale Ordnung nicht überstehen würde.

Dr. Olaf Wientzek ist Leiter des "Multilateralen Dialogs" der Konrad-Adenauer-Stiftung in Genf.

Quelle: ntv.de

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