Vom Widerstand zur EinigungWarum die Agrarlobby den Mercosur-Deal fast verhinderte
Nach über 25 Jahren Verhandlungen ist das EU-Mercosur-Abkommen unter Dach und Fach. Damit öffnen sich neue Chancen für Industrie und Handel. Im Interview erklärt Ifo-Außenhandelsexperte Andreas Baur, warum die Agrarlobby den Deal lange blockiert hat und welche Botschaft er an die USA sendet.
ntv.de: Mehr als ein Vierteljahrhundert haben die Europäische Union und die südamerikanischen Mercosur-Staaten um das Abkommen gerungen. Wieso war eine Einigung so lange nicht möglich?
Andreas Baur: Die Verhandlungen selbst waren eigentlich bereits 2019 abgeschlossen. Besonders schwierig war die Einigung aufgrund des Einflusses landwirtschaftlicher Interessenvertretungen. Diese sind vor allem in Frankreich, Irland und Polen sehr stark und haben immer wieder massiv gegen das Abkommen mobilisiert.
Warum?
Hintergrund war die Sorge, dass durch das Freihandelsabkommen sehr viele landwirtschaftliche Importe nach Europa gelangen könnten, der Wettbewerbsdruck weiter steigt und es zu wirtschaftlichen Einbußen im Agrarsektor kommt. Hier sind zwei Punkte wichtig. Erstens: Aus meiner Sicht ist es zu unterkomplex, pauschal von negativen Effekten für ‚die Landwirtschaft‘ zu sprechen. Landwirtschaft ist nicht gleich Landwirtschaft. Es gibt einzelne Bereiche, die tatsächlich stärker von zusätzlicher Konkurrenz betroffen wären – etwa die Rindfleischproduktion. Gleichzeitig gibt es aber auch andere Bereiche, wie beispielsweise die Milchproduktion, die von dem Abkommen profitieren und zusätzliche Exportchancen erhalten könnten.
Und welchen Punkt sollte man noch beachten?
Die Kritik beschränkt sich nicht ausschließlich auf den steigenden Wettbewerbsdruck. Seitens der landwirtschaftlichen Interessenvertretungen wird häufig auch auf unterschiedliche Standards verwiesen, etwa auf angeblich geringere Produkt- oder Lebensmittelsicherheit. Das halte ich in vielen Fällen für vorgeschoben. Denn die europäischen Lebensmittel- und Gesundheitsstandards werden durch dieses Abkommen nicht aufgeweicht. Das sollte man klar festhalten.
Ist die Agrarlobby so mächtig, oder waren noch andere Hindernisse im Weg?
Es hat auf beiden Seiten auch an politischer Priorität gefehlt. Zeitweise hat sich die EU auf andere Verhandlungen konzentriert, etwa mit Kanada oder mit den Vereinigten Staaten im Rahmen von TTIP. Es lag aber auch an den Mercosur-Ländern: Gerade Anfang der 2000er-Jahre standen Freihandel und Handelsabkommen dort generell nicht besonders weit oben auf der politischen Agenda, und man war gegenüber solchen Abkommen eher skeptisch.
Wie ist es trotzdem gelungen, eine Einigung zu erzielen?
Während der Verhandlungen ist man auf die Agrarlobby zugegangen. Manchmal wird der Eindruck erweckt, als würde durch das Handelsabkommen der Agrarbereich vollständig liberalisiert und landwirtschaftliche Exporte aus dem Mercosur ungehindert in die EU strömen. Das ist definitiv nicht der Fall. Das Abkommen sieht vielmehr nur eine sehr begrenzte Liberalisierung im Agrarbereich vor. Die EU erlaubt für einige Agrarerzeugnisse höhere Einfuhrquoten – also Höchstmengen, die zu einem reduzierten Zollsatz in die EU eingeführt werden dürfen. Das klassische Beispiel ist der Rindfleischimport. Hier liegt die Quote bei 99.000 Tonnen. Das ist weniger als die Hälfte der Rindfleischimporte, die die EU bereits heute aus dem Mercosur bezieht, und entspricht nur etwa einem Prozent des gesamten Rindfleischkonsums in der EU. Der Agrarsektor ist also weiterhin sehr stark geschützt.
Die EU-Kommission hat den Skeptikern noch weitere Zugeständnisse gemacht. Es wurde außerdem ein Schutzmechanismus vereinbart, der die bevorzugte Einfuhr für Agrarprodukte wie Rindfleisch aussetzen kann.
Genau. Sollte es wider Erwarten zu einem starken Anstieg der Agrarimporte aus dem Mercosur kommen, können diese Schutzklauseln aktiviert werden. In diesem Fall wäre es möglich, wieder höhere Zölle einzuführen. Das ist ein zentrales Entgegenkommen gegenüber den Kritikern. Ferner sollen im EU-Haushalt der kommenden Jahre zusätzliche Mittel vorgesehen werden, um mögliche Schäden oder Nachteile für die Landwirtschaft finanziell auszugleichen.
Wie bewerten Sie das Mercosur-Abkommen in seiner finalen Ausgestaltung?
Das Abkommen ist aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive positiv zu bewerten, doch viele Kritikerinnen und Kritiker lehnen das Abkommen trotz vieler Zugeständnisse weiterhin ab. Ein grundlegendes Problem ist dabei, dass das Mercosur-Abkommen zu einem politischen Symbol geworden ist. Es geht in der Debatte inzwischen häufig weniger um die konkreten Inhalte des Abkommens, sondern um grundsätzliche Vorbehalte gegenüber Handelsabkommen an sich. Die Bedeutung des Abkommens geht allerdings über das rein Wirtschaftliche hinaus. Meiner Ansicht nach ist dieser übergeordnete politische und strategische Aspekt mindestens genauso wichtig – wenn nicht sogar wichtiger.
Wie wichtig war es für die EU, dieses Abkommen über die Bühne zu bringen?
Sehr wichtig. Auch wenn man die rein wirtschaftliche Bedeutung nicht überbewerten sollte, ist das Abkommen für die europäische Wirtschaft eine sehr gute Nachricht. Der Mercosur ist ein großes Staatenbündnis mit rund 270 Millionen Einwohnern und insgesamt relativ stark protektionistisch aufgestellt, mit teils sehr hohen Handelsbarrieren. Für die EU ist es daher ein klarer Vorteil, dass diese Handelshemmnisse schrittweise abgebaut werden. Das ist gut für die europäische Wirtschaft, insbesondere auch für die deutsche Industrie. Gleichzeitig muss man sich aber bewusst machen, dass viele dieser Zollsenkungen erst über einen längeren Zeitraum greifen.
Von welchem Zeitraum sprechen wir?
Je nach Sektor können die Übergangsfristen 10 bis teilweise sogar 15 Jahre dauern. Das relativiert die kurzfristigen Effekte, ändert aber nichts daran, dass der langfristige Nutzen erheblich ist.
Haben Sie ein Beispiel?
Nehmen wir den Export europäischer E-Autos in den Mercosur. Der derzeitige Zollsatz liegt bei 35 Prozent. Mit Inkrafttreten des Abkommens würde dieser zunächst auf 25 Prozent gesenkt und anschließend schrittweise über mehrere Jahre hinweg bis auf null reduziert. Das ist für europäische – und insbesondere deutsche – Automobilhersteller ein großer Vorteil gegenüber der Konkurrenz außerhalb Europas. Hinzu kommt, dass technische Vorschriften, Produkt- und Technologiestandards stärker harmonisiert werden sollen, was den Marktzugang zusätzlich erleichtert. Davon profitieren nicht nur Unternehmen, sondern auch die europäischen Verbraucherinnen und Verbraucher, da Produkte aus dem Mercosur künftig günstiger importiert werden können.
Profitiert noch eine andere Branche außer der Automobilindustrie stark von dem Abkommen?
Ich würde das gar nicht unbedingt an einer einzelnen Branche festmachen. Natürlich ist die Automobilindustrie besonders stark betroffen, weil sie derzeit mit sehr hohen Zöllen konfrontiert ist. Ähnliches gilt teilweise auch für den Maschinenbau, wo die Zölle bei bestimmten Produkten über 20 Prozent liegen. Das sind zweifellos zwei sehr wichtige Branchen. Grundsätzlich ist es aber so, dass die Zölle im Mercosur über nahezu alle Branchen hinweg relativ hoch sind. Das ist ein strukturelles Merkmal dieses Staatenbündnisses und betrifft nicht nur einzelne Industriezweige. Hinzu kommt ein weiterer, etwas technischer, aber durchaus zentraler Punkt.
Welcher ist das?
Die Mercosur-Staaten erheben aktuell in vielen Fällen niedrigere Zölle, als sie sich im Rahmen der Welthandelsorganisation verpflichtet haben. Das bedeutet, sie könnten ihre Zölle jederzeit völlig WTO-konform wieder anheben, teilweise sogar deutlich. Diese Unsicherheit stellt für europäische Unternehmen ein erhebliches Risiko dar. Genau hier schafft das Handelsabkommen einen wichtigen Mehrwert. Es nimmt diese Unsicherheit zumindest für die EU-Seite heraus, da sich die Mercosur-Staaten verpflichten, die Zölle für eine Vielzahl von Produkten verbindlich und dauerhaft – in vielen Fällen bis auf null – zu senken.
EU-Politiker Manfred Weber hat Mercosur als das beste Anti-Trump-Abkommen bezeichnet: Inwiefern ist die neue Freihandelszone auch ein Zeichen an die protektionistische Zollpolitik des US-Präsidenten?
Das Abkommen setzt ein wichtiges geopolitisches Signal. Vor allem die USA fahren derzeit eine sehr protektionistische Handelspolitik, und es besteht die Sorge, dass andere Länder diesem Beispiel folgen könnten. In diesem Kontext zeigt das Mercosur-Abkommen, dass die EU und Mercosur-Staaten einen anderen Weg gehen: Handelsbarrieren werden gesenkt, und damit wird deutlich gemacht, dass der regelbasierte Welthandel weiterhin lebt und nach wie vor von vielen Ländern unterstützt wird. Gleichzeitig sendet die EU damit ein wichtiges Signal nach außen: Wir sind handlungsfähig und bereit, solche Abkommen abzuschließen. Mercosur ist ein Schritt, der zeigt, dass verlässlicher, regelbasierter Handel möglich ist, und es bietet die Chance, andere Länder zu motivieren, ebenfalls Handelsabkommen mit der EU zu vereinbaren. Die EU sollte diese Gelegenheit nutzen und weitere Abkommen etwa mit Indien, Malaysia, Thailand oder Australien zügig abschließen.
Für eine Reihe von Ländern in der Region wie beispielsweise Brasilien ist China der wichtigste Handelspartner. Wird sich das mit dem Abkommen ändern?
Das wäre auf jeden Fall die Hoffnung. Historisch gesehen waren die EU bzw. die europäischen Länder die wichtigsten Handelspartner Lateinamerikas. Inzwischen hat uns China hier überholt. Die Idee ist nun, dass wir – zumindest mittelfristig – die attraktiveren Handelsbedingungen, die das Abkommen bietet, zu nutzen und dadurch wieder zu einem bedeutenderen Partner für diese Länder werden. Aus geopolitischer Perspektive ist es entscheidend, diese Partnerschaft zu stärken. Die Mercosur-Staaten sind demokratische Rechtsstaaten und in vielerlei Hinsicht Wertepartner Europas. Historisch und kulturell bestehen ohnehin enge Verbindungen, die man durch stabile wirtschaftliche Beziehungen weiter festigen kann. Würde das Abkommen nicht zustande kommen oder nicht in Kraft treten, bestünde die Gefahr, dass die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen China und den Mercosur-Staaten weiter zunehmen. Dies würde nicht nur die wirtschaftliche Bedeutung Europas in der Region schwächen, sondern könnte auch eine stärkere politische Orientierung dieser Staaten Richtung China begünstigen.
Mit Andreas Baur sprach Juliane Kipper