Staffeln rettet LebenWas lässt sich von der britischen Zuckersteuer lernen?
Von Lukas Wessling
Ab 2028 will die Bundesregierung den Zucker in Erfrischungsgetränken besteuern. Rund 450 Millionen Euro soll die Abgabe jedes Jahr in die Krankenkassen spülen. Zugleich erhofft man sich einen Anreiz zu gesünderer Ernährung. Als Vorbild und Argument dient immer wieder das Vereinigte Königreich. Die Briten hatten vor acht Jahren eine solche Steuer eingeführt. Die Bundesregierung scheint sich an ihr orientiert zu haben. Dagegen hat Dänemark eine Zuckersteuer nach hundert Jahren wieder abgeschafft. Was zeigt das britische Beispiel, was lehren die Erfahrungen anderer Länder?
Vorlaufzeit senkt Zuckergehalt
2016 hatte die britische Regierung eine Steuer auf Zucker in Getränken angekündigt. Zwei Jahre später trat sie in Kraft. Die Hersteller von Limonaden und anderen Erfrischungsgetränken hatten so Zeit, den Zuckergehalt zu senken und die Abgabe zu umgehen. Das Ergebnis: Nicht einmal ein Jahr nach Einführung der Steuer hatte sich das britische Getränkesortiment deutlich verändert. Der Anteil der Getränke mit steuerpflichtigem Zuckergehalt war um ein Drittel gesunken.
Gestaffelte Steuern wirken stärker
Die britische Zuckersteuer belegt Getränke mit einer Abgabe von 18 Pence je Liter, wenn sie 5 bis 8 Gramm Zucker je 100 Milliliter enthalten. Das entspricht 21 Cent. Sie bilden den Sockel der Abgabe.
Studien zeigen immer wieder: Besonders wirkungsvoll ist der zweite Preisschritt: Getränke mit mehr als 8 Gramm Zucker je 100 Milliliter besteuert der britische Staat mit 24 Pence je Liter. Diese umgerechnet 28 Cent würden eine Cola für rund einen Euro um mehr als ein Viertel verteuern. Das bietet Herstellern einen zusätzlichen wirtschaftlichen Anreiz, ihre Rezepturen zu ändern und weniger Zucker zu verwenden. Offenbar mit Erfolg, wie das britische Beispiel nahelegt.
Flache Steuern wirken kaum
Die Alternative zur gestaffelten Steuer auf den Zucker im Getränk ist die flache Steuer auf zuckerhaltige Getränke. Statt der Zuckermenge wird hier das Getränk selbst besteuert. Das bietet Limonadenherstellern wenig Anreize, den Zuckergehalt zu senken. Die Forschung zeigt: Konsumenten reagieren auf den gestiegenen Preisdruck, indem sie günstigere zuckerhaltige Versionen der Getränke kaufen, die sie zuvor schon tranken. Im Zweifel ersetzt ein No-Name-Produkt das Original. Auf die konsumierte Zuckermenge hat die Maßnahme aber wenig Einfluss. Eine Überblicksstudie kam gar zu dem Schluss, gestaffelte Steuern auf die Zuckermenge seien sechsmal wirkungsvoller als flache Wertsteuern. Die Studie weist aber auch darauf hin, dass verschiedene Länder teilweise schwer vergleichbar sind.
Niedrige Steuern bewirken wenig
Eine Untersuchung der deutschen Adipositas-Gesellschaft warnt vor "homöopathischen" Steuern. Wolle der Gesetzgeber eine Verhaltensänderung bewirken, müsste das Preissignal "spürbar" sein. Eine Übersichtsstudie aus dem Jahr 2018 sah eine kritische Untergrenze bei etwa acht Prozent des Verkaufspreises. Unter dieser Schwelle sei die Steuer ineffektiv. Mehrere Studien empfehlen Preiserhöhungen von mindestens zehn Prozent, um eine "signifikante Wirkung auf das Konsumverhalten und damit positive gesundheitliche Auswirkungen" zu erzielen. Die WHO forderte bereits 2016 eine Softdrinksteuer von mindestens 20 Prozent.
Welcher Preisimpuls im Regal ankommt, schwankt stark
Erheben Regierungen Steuern auf zuckerhaltige Getränke, reichen die Hersteller diese oft nicht vollständig an die Konsumenten durch. Eine Überblicksstudie stellte 2022 fest: Durchschnittlich schlagen nur 82 Prozent der Steuer auf die Regalpreise im Supermarkt durch. Bei einer Steuer von 10 Cent zahlten Verbraucherinnen und Verbraucher im Schnitt also nur 8,2 Cent mehr für eine Limonade. Hersteller oder Händler fingen die restlichen 1,8 Cent über geringere Margen auf. Je nach Produkt schwankt dieser Wert stark: Teilweise gaben Hersteller und Händler weniger als die Hälfte der Steuer an die Konsumenten weiter.
In Großbritannien hingegen nahmen Hersteller die Zuckersteuer zum Anlass, ihre Preise über das Maß der Steuer hinaus zu erhöhen: Die britische Steuer sieht für besonders zuckerhaltige Getränke eine Abgabe von 24 Pence je Liter vor. Die Ladenpreise für solche Getränke stiegen jedoch um 56 Pence je Liter. Die Unternehmen nutzten die Steuer, um ihre Margen zu verbessern. Eine Strategie, die laut Forschenden auf eine große Marktmacht von Herstellern hinweist.
Zuckersteuer senkt Asthma-Risiko
Laut einer Studie aus dem Jahr 2021 ist die britische Zuckersteuer dafür verantwortlich, dass ein Mensch dort im Jahr 6500 Kalorien weniger zu sich nimmt. Die Forschenden schreiben, mehr als vier Fünftel dieses Effekts gingen auf veränderte Softdrink-Rezepturen zurück. Eine andere Studie bat britische Kinder und Erwachsene, Ernährungstagebücher zu führen. Die untersuchten Kinder gaben in diesen Tagebüchern an, sie hätten nach der Einführung der Zuckersteuer nur noch halb so viel Zucker über Softdrinks zu sich genommen wie zuvor. Erwachsene berichteten von einem Rückgang um ein Drittel.
Knapp zwei Jahre nach Einführung der Zuckersteuer lag die Zahl der Kinder, die wegen Asthma in Krankenhäuser eingewiesen wurden, ein Fünftel unter dem Wert, den Forscher ohne die Steuer erwartet hatten. Das zeigten Daten des britischen Gesundheitsdienstes NHS. Die Wissenschaftler erklärten den Rückgang einerseits mit den direkten Auswirkungen von Zuckerkonsum auf das Asthma-Risiko und andererseits mit der erhöhten Wahrscheinlichkeit, an Asthma zu erkranken, die Übergewicht mit sich bringt.
Zuckersteuer würde Milliarden sparen
Mehrere Studien simulieren positive gesundheitliche Effekte einer Zuckersteuer. Diese Modellrechnungen versuchen, die Wirkweise der Steuer nachvollziehbar zu machen: Sie berücksichtigen die Bevölkerungszusammensetzung und errechnen auf dieser Grundlage erwartbare Effekte der Steuer auf Lebensmittelpreise. Sie schätzen dann die Effekte des Preises auf den Konsum und dessen Auswirkungen auf Gewicht und Gesundheit. Eine Simulation der TU München erwartet für Deutschland erhebliche gesundheitliche und wirtschaftliche Vorteile, wenn eine Zuckersteuer über einen längeren Zeitraum in Kraft ist. Die Forschenden erwarten nach 20 Jahren mit einer gestaffelten Steuer wie in Großbritannien:
Typ-2-Diabetes-Fälle: 244.000 weniger
Herz-Kreislauf-Erkrankungen: 69.000 weniger
Lebensjahre: 156.700 mehr
Todesfälle: 29.300 verhindert
Behandlungskosten: Einsparung von 3,9 Milliarden Euro
Gesamtwirtschaftlicher Nutzen: 16,0 Milliarden Euro (durch weniger Krankheitstage und Frühverrentungen)
Konsumenten weichen aus
Einige Studien berichten von "Ausweichverhalten": Konsumenten ersetzen besteuerte Produkte mit Fruchtsäften, zuckerhaltigen Milchgetränken und Süßigkeiten, da eine Softdrinksteuer diese typischerweise ausnimmt. Der Forscher Tobias Effertz warnt zudem: Das Ausweichen auf Süßungsmittel könne Übergewicht begünstigen, weil der süße Geschmack Energieaufnahme signalisiere, die dann aber ausbleibe.
Dänemark reagierte 2014 auf eine besondere Form des Ausweichverhaltens: Das Königreich schaffte seine Zuckersteuer nach knapp hundert Jahren wieder ab, denn fast ein Viertel der Softdrinks war in Deutschland eingekauft worden. In verschiedenen Ländern warnte die Industrie vor Arbeitsplatzverlusten durch eine Zuckersteuer. Laut verschiedener Studien bewahrheiteten sich solche Befürchtungen bisher nirgendwo. Kritisiert wird, dass die Steuer ärmere Menschen stärker belastet als wohlhabende, weil erstere einen größeren Teil ihres Einkommens für Lebensmittel und Getränke ausgeben.
Es gibt wirkungsvollere Dinge als eine Zuckersteuer
So wirkungsvoll eine Zuckersteuer wohl wäre und mancherorts bereits ist - einige Studien legen nahe: Es könnte noch wirkungsvollere Alternativen geben. Eine der beschriebenen Simulationen rechnet vor, dass eine Kalorienkennzeichnungspflicht für Restaurants und Imbisse einen viel stärkeren Effekt auf Übergewicht hätte als eine Zuckersteuer. Zwei weitere Forscher empfehlen, neben dem negativen Preissignal auch ein positives zu setzen: Eine Verbilligung gesunder Lebensmittel würde den gesundheitsfördernden Effekt einer Zuckersteuer verstärken. In seinem Artikel argumentiert Effertz beispielsweise für eine Abschaffung der Mehrwertsteuer auf Obst und Gemüse. Diesem kombinierten Ansatz schreibt er die höchste Wirksamkeit zu.