Ökonom und Minister-BeraterReformen können Deutschlands "Wachstumspotenzial verdoppeln"
Die heftige Kritik am schuldenfinanzierten Sondervermögen und dessen Verwendung findet Jens Südekum "nicht in Ordnung". Im Interview mit ntv.de erklärt der zu Deutschlands einflussreichsten Ökonomen gehörende Berater von Finanzminister Lars Klingbeil außerdem, welche nächsten Maßnahmen er gegen steigende Spritpreise für sinnvoll hält und auf welchem "Königsweg" die Bundesregierung ihre gigantischen Haushaltslücken in den Griff bekommen kann.
ntv.de: Wie viele Sorgen müssen wir uns um die deutsche Wirtschaft machen angesichts der aktuellen Krise?
Jens Südekum: Die Folgen der Krise sind schon spürbar: an der Zapfsäule und bei den Gaspreisen. Es besteht durchaus die Gefahr, dass sich die Energiepreise durch die gesamte Wirtschaft fressen und mit Verzögerung auch auf Lebensmittelpreise durchschlagen. Es droht also ein Anstieg der Inflation und ein Dämpfer für die Wirtschaft. Entsprechend wurden die Konjunkturprognosen schon nach unten revidiert. Die Frage, die niemand beantworten kann, ist, wie lange das anhält und wie hart es wird. Deshalb sollten wir uns jetzt auf schlimme Szenarien vorbereiten und zugleich politisch alles dafür tun, damit sich die Lage am Golf entspannt.
Was bedeutet Vorbereitung auf schlimme Szenarien für die Wirtschaftspolitik? Müssen wir wieder in den Dimensionen von 2022 denken, als der Staat der Wirtschaft mit Hunderten Milliarden, Stichwort "Doppelwumms", unter die Arme griff?
Danach sieht es nicht aus. Schaut man auf die Preise seit Kriegsausbruch, sind wir nicht annähernd auf dem Niveau von 2022. Die aktuellen Preissteigerungen sind unbequem. Halten sie länger an oder verschärfen sie sich weiter, wird die Diskussion, ob die Politik mehr tun muss, Fahrt aufnehmen. Aber noch ist das hypothetisch. Wichtig ist, sich jetzt vorzubereiten und nicht erst im Ernstfall zu überlegen, was zu tun wäre.
Was sind das für konkrete Vorbereitungen?
Wir haben bereits an der Zapfsäule eingegriffen: mit der neuen Regel, dass Tankstellen die Preise nur noch ein Mal am Tag erhöhen dürfen. In Österreich zeigt dies Wirkung. Wenn die Krise anhält, wäre aus meiner Sicht der nächste Schritt, nach Luxemburg zu schauen: Dort werden Preiserhöhungen staatlich reguliert. So verhindert der Staat, dass die Energiewirtschaft die Lage nutzt, um Margen auszuweiten.
In Luxemburg sind die Preise trotz der staatlichen Preisformel teils stärker gestiegen als hier, zumindest beim Diesel. Große preissenkende Effekte zeigt auch das österreichische Modell nicht. Sind die bisherigen Maßnahmen der Bundesregierung nicht Aktionismus, der uns, wenn sich die Krise verschärfen sollte, wenig nützt?
Die Preise an der Zapfsäule in Deutschland sind um rund 20 Prozent gestiegen. Für diese Größenordnung sind die bisherigen Maßnahmen angemessen. Man kann nicht jeden kleinen Schock mit Steuergeld abfedern. Der Staat ist keine Vollkaskoversicherung. Bei der aktuellen Lage ist das österreichische Modell ein sinnvoller erster Schritt. Das luxemburgische Modell wäre aus meiner Sicht der logische zweite. Und Europa kann das über die Reaktivierung der Übergewinnsteuer flankieren. Über weitere Maßnahmen für den Fall, dass es ganz schlimm kommt, möchte ich nicht spekulieren.
Vergangene Woche jährte sich der Bundestagsbeschluss zum Finanzpaket mit dem Sondervermögen, das Sie maßgeblich mit konzipiert haben. Hatten Sie mit so vehementer Kritik gerechnet, vor allem mit der Behauptung, fast die gesamten Mittel seien zweckentfremdet worden?
Diese Zuspitzung hat mich überrascht. Klar, zu einem Jahrestag legt man gerne Studien vor. Das war absehbar. Aber diese angeblichen 95 Prozent Zweckentfremdung haben die Schlagzeilen komplett dominiert. Das fand ich so nicht in Ordnung. Landläufig versteht man unter Zweckentfremdung: Jemand nimmt einen Kredit für die Hausrenovierung auf und fährt am Ende damit in den Urlaub. So etwas passiert beim Sondervermögen aber nicht. Diese 95 Prozent sind eine überzogene Zuspitzung, die einer konstruktiven Debatte eher schadet als nutzt.
Was ist daran nicht konstruktiv?
Auf diesen Extremwert ist man gekommen, indem man einen winzigen Zeitausschnitt isoliert betrachtet hat: das Haushaltsjahr 2025, das aufgrund der Wahl und Regierungsbildung im selben Jahr faktisch nur zweieinhalb Monate umfasste. In dieser kurzen Zeit sind viele im Plan stehende Zahlungen noch nicht geflossen. Beispielsweise eine Tranche aus dem Sondervermögen von 8,3 Milliarden Euro, die erst im März 2026 ausgezahlt werden konnte. Wäre das Geld noch im Dezember 2025 geflossen, wäre die Quote sofort von 95 auf 70 Prozent gesunken. Es gibt weitere Fälle, etwa im Klima- und Transformationsfonds: Zusätzliche Investitionen, die ohne Mittel aus dem Sondervermögen gar nicht realistisch gewesen wären, wurden in den Studien nicht als solche verbucht. Im Kern geht es also nicht um Zweckentfremdung, sondern um den Zeitpunkt des Mittelabflusses.
Kritik kam auch von Ökonomen, die das Konzept des Sondervermögens grundsätzlich unterstützt haben.
Ökonomen wie Michael Hüther vom Institut der Deutschen Wirtschaft gehörten zu den Befürwortern des Sondervermögens. Die eigentliche Kontroverse zwischen uns lautet: Wann gelten Investitionen aus dem Sondervermögen als zusätzlich und nicht als Ersatz für solche, die bisher aus dem Kernhaushalt kamen? Gesetzlich festgeschrieben ist, dass bei den Ausgaben im Kernhaushalt eine Quote von mindestens zehn Prozent Investitionen erreicht werden muss. Die Bundesregierung hält diese Vorgaben natürlich penibel ein. Nun sagen Hüther und andere: Das ist zu wenig, es sollte mehr sein. Das ist eine legitime Debatte, auch wenn ich finde, wir sollten uns eher darauf konzentrieren, dass die auch so sehr hohen Investitionsmittel im Haushalt tatsächlich in gute Projekte abfließen. Aber unabhängig davon ist das alles keine Frage von Zweckentfremdung.
Damit Schulden tragbar sind, muss - grob gesagt - das Wirtschaftswachstum nominal höher sein als das Zinsniveau. Jetzt sind die Renditen für Bundesanleihen kräftig angestiegen, erstmals seit 15 Jahren auf über drei Prozent, während die Wachstumsaussichten eingebrochen sind. Sind die Annahmen zur Tragfähigkeit des Sondervermögens von vor einem Jahr noch haltbar?
Zunächst: Ökonomisch müssen wir nominale Zinsen mit nominalem Wachstum vergleichen. Die Zinsen sind wegen höherer Inflationserwartungen gestiegen, doch nominal wächst die Wirtschaft dadurch ebenfalls stärker. Aber natürlich hat das aktuelle Umfeld auch reale Auswirkungen auf die Tragfähigkeit von Schulden. Zinsen für Bundesanleihen sind zuletzt über drei Prozent gestiegen. Das hängt mit der Iran-Krise zusammen.
Auch wenn das ein exogener Schock ist, müssen wir mit den Folgen umgehen.
Ja, die Wirtschaftsforschungsinstitute haben ihre Wachstumserwartungen nach unten revidiert. Aber heißt das jetzt, wir stoppen die Investitionsagenda, weil wir sie uns nicht mehr leisten können? Das hielte ich für fatal. Die Frage ist doch, was wir langfristig durch diese Krise lernen. Und die Antwort darauf ist eindeutig: den Investitionskurs fortsetzen - vor allem in Infrastruktur, insbesondere in die Energieinfrastruktur, erneuerbare Energien und Netze, um unabhängiger von den fossilen Importen zu werden, die die Krise ausgelöst haben. Ja, die aktuelle Marktlage mit höheren Zinsen macht es schwieriger. Aber das ist kein Grund, den Kurs infrage zu stellen, sondern ein zusätzlicher Grund, ihn zu halten.
In der Finanzplanung des Bundes klafften bisher in den kommenden drei Jahren Lücken von insgesamt bis zu 170 Milliarden Euro. Verschärfen die steigenden Zinsen für die massive Neuverschuldung diese Probleme noch zusätzlich?
Sondervermögen sind Sonderschulden, das stimmt. Damit steigen die Zinszahlungen, und die müssen über mehr Wachstum und damit höhere Steuereinnahmen gedeckt werden. Entscheidend sind jetzt Reformen, die das Potenzialwachstum erhöhen. Deutschland wächst schwächer, vor allem wegen der Demografie: Die Erwerbsbevölkerung schrumpft. Die jetzt begonnene Reformagenda zielt genau darauf, das umzudrehen - mehr Menschen in Arbeit, mehr und länger arbeiten, höhere Produktivität durch neue Technologien und Investitionen in den Kapitalstock. Das schafft Wachstum und damit die Basis dafür, dass auch Sondervermögen und Staatsverschuldung tragfähig bleiben.
Sind die Reformen vor allem bei den Sozialleistungen, die die schwarz-rote Koalition anstrebt und für die Finanzminister Lars Klingbeil seine Vorschläge in dieser Woche präsentiert hat, nicht in erster Linie von der angespannten Haushaltslage erzwungene Sparmaßnahmen?
Man kann die Reformagenda, die der Finanzminister vorgestellt hat, auf zwei Arten begründen: Erstens als Konsolidierungsprogramm, um die Lücken im Kernhaushalt - also bei allem außer Infrastruktur und Verteidigung - schließen zu helfen. Zweitens sind diese Reformen eine Wachstumsagenda: Ich will nur einige konkrete Punkte nennen: mehr Vollzeitarbeit statt Teilzeit, vor allem bei Frauen, durch Ausbau der Betreuungsinfrastruktur und den Wegfall des Ehegattensplittings. Wenn Menschen mehr arbeiten, steigt die Wertschöpfung und damit das Wachstumspotenzial. Es steigen damit aber auch die Steuereinnahmen und das Haushaltsloch wird kleiner.
Was ist beim Potenzialwachstum realistisch erreichbar?
Aktuell beträgt das Wachstumspotenzial der deutschen Wirtschaft rund 0,5 Prozent pro Jahr. Das ist zu wenig. Mit Reformen und Investitionen, vor allem in die Infrastruktur, lässt sich das spürbar erhöhen: auf jeden Fall in Richtung ein Prozent, vielleicht sogar darüber hinaus.
Also diese Regierung kann in dieser Legislatur, wenn sie sowohl die Investitions- als auch die Reformagenda umsetzt, das Potenzialwachstum verdoppeln?
Eine Verdopplung des Potenzialwachstums ist absolut realistisch. Die Ampel-Koalition hatte, bevor sie auseinanderbrach, ein Reformprogramm vorgelegt, dessen Wirkung auf 0,6 bis 0,9 Prozentpunkte zusätzliches Potenzialwachstum geschätzt wurde, falls alles umgesetzt würde. Die jetzige Reformagenda geht über die damaligen Pläne hinaus - das macht mich zuversichtlich. Wenn damals fast ein zusätzlicher Prozentpunkt drin war, ist die Verdopplung von 0,5 auf ein Prozent aus meiner Sicht eher eine konservative Schätzung.
2027 liegt die Lücke im Bundeshaushalt bei rund 20 Milliarden Euro, in den Folgejahren bei 60 beziehungsweise 70 Milliarden Euro. Ist es überhaupt vorstellbar, diese Summen durch Kürzungen im Haushalt einzusparen?
Wie bekommen wir diese Summen zusammen? Erstens mit Wachstum. Je stärker die Wirtschaft wächst, desto kleiner das Loch. Zweitens mit Sparen. Damit wurde schon begonnen. Die Ressorts mussten sofort ein Prozent ihres Etats einsparen. Das bringt in Summe etwa fünf Milliarden Euro - ein wichtiger erster Schritt. In den anstehenden Reformdebatten geht es jetzt um zwei Ebenen, um die verbleibende Lücke zu schließen: langfristige Strukturreformen und kurzfristige Maßnahmen, um das Haushaltsloch zu schließen. Konkret bedeutet das eine Kombination aus harten Kürzungen bei Ausgaben, dem Abbau von Subventionen und Steuervergünstigungen sowie möglichen Mehreinnahmen.
Mehreinnahmen zum Beispiel durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer?
Bei der Mehrwertsteuerdebatte, die es in der Union gibt, geht es nach meiner Wahrnehmung nicht darum, das Haushaltsloch zu stopfen, sondern um eine Gegenfinanzierung für Entlastungen bei der Einkommensteuer oder den Sozialabgaben. Eine Steuerreform muss angesichts der Haushaltslücken aufkommensneutral gestaltet sein.
Wenn uns übernächstes Jahr schon 60 Milliarden Euro fehlen, müssen wir nicht realistischerweise über kräftige, zusätzliche Steuererhöhungen reden?
Es gibt andere Wege. Der Königsweg ist Wachstum. Genau darauf zielen die Reformen, damit das Wachstumspotenzial schon bis 2029 steigt. Der andere Weg sind Einsparungen. Darüber wird gerade konkret verhandelt.
Einsparungen werden kommen, keine Frage. Aber reichen die aus? Oder wird die Regierung am Ende höhere Schulden auch für den Kernhaushalt machen müssen?
Das ist ökonomisch nicht vernünftig. Wir haben ein strukturelles Problem im Haushalt, vor allem beim staatlichen Konsum, nicht bei Investitionen; der größte Posten ist der Bundeszuschuss zur Rentenkasse. Den über Schulden zu finanzieren, wäre nicht nachhaltig, weil Konsumausgaben aus laufenden Einnahmen gedeckt werden müssen. Dieses Problem mit mehr Schulden zu lösen, steht nicht zur Debatte.
Die Ampel-Koalition ist 2024 am Haushaltsstreit zerbrochen. Wie sicher sind Sie, dass diese Koalition die gigantischen Herausforderungen der kommenden Haushalte übersteht?
Ich bin da sehr zuversichtlich. Anders als damals bei der Ampel sind die dringend nötigen Ausgaben für Verteidigung und Infrastruktur jetzt über das Sondervermögen und die Bereichsausnahme abgesichert. Das Problem ist auf den Kernhaushalt beschränkt. 60 Milliarden Euro pro Jahr sind viel, aber eine lösbare Aufgabe. Wenn der Reformkurs jetzt zügig umgesetzt wird, wird sich das beim Wachstum schon 2027 bemerkbar machen, in den Folgejahren noch stärker. Dann schrumpft dank höherer Steuereinnahmen auch die Haushaltslücke.
Mit Jens Südekum sprach Max Borowski.