GEAS tritt in KraftAb Freitag gilt an den EU-Außengrenzen die "Fiktion der Nicht-Einreise"
Interview: Hubertus Volmer
An diesem Freitag tritt die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems in Kraft, kurz GEAS. Die neuen Regeln sollen vor allem den Mangel an Vertrauen unter den EU-Mitgliedsländern verringern, sagt die Migrationsexpertin Susan Fratzke. "Wenn GEAS funktioniert, dann ist zu hoffen, dass in den kommenden ein bis zwei Jahren einige der Grenzkontrollen wieder wegfallen."
Auf die Probe gestellt wird GEAS dann, "wenn es Veränderungen bei den Migrationsbedingungen gibt", so Fratzke. "Sollte sich beispielsweise die Lage im Libanon ändern und mehr Menschen versuchen, nach Griechenland zu gelangen, dann stellt sich die Frage nach Konsequenzen, falls ein Mitgliedstaat die GEAS-Vorgaben nicht vollständig erfüllt."
ntv.de: Sie haben darauf hingewiesen, dass bislang nur zwölf EU-Mitgliedstaaten ihre Umsetzungspläne für die GEAS-Reform veröffentlicht haben. Wissen wir gar nicht, wie gut die Länder auf GEAS vorbereitet sind?
Susan Fratzke: Naja, die EU-Kommission weiß, wie gut die Länder vorbereitet sind, ihr liegen die Pläne vor. Viele EU-Staaten haben sich jedoch aus unterschiedlichen politischen Gründen dazu entschlossen, sie nicht öffentlich zu machen.
Welche Gründe sind das?
Manche Länder haben öffentlich gesagt, dass sie an der Umsetzung von GEAS nicht mitwirken werden, aber hinter den Kulissen haben sie angefangen, entsprechende Maßnahmen in die Wege zu leiten. Das ist zum Beispiel bei Polen der Fall: Offiziell lehnt Polen GEAS ab, aber in der Praxis findet dennoch eine gewisse Zusammenarbeit statt.
Ist bekannt, wie die EU-Kommission den Stand der Vorbereitungen einschätzt?
Ja, die Kommission hat die Umsetzungspläne der Mitgliedstaaten zum Stand der Vorbereitungen ausgewertet und dazu Anfang Mai einen Bericht veröffentlicht. Darin wird auf Fortschritte und Defizite hingewiesen. Allerdings stellt die Kommission die bisherige Entwicklung sehr positiv dar. Aber sie hat auch darauf hingewiesen, dass es eine Übergangsphase geben wird. Nicht alle Maßnahmen, die GEAS vorsieht, werden bis zum 12. Juni vollständig umgesetzt sein.
Die EU-Kommission hat die Bundesregierung angemahnt, sie müsse "dringend" Kapazitäten für Asyl-Grenzverfahren an Flughäfen aufbauen und Probleme beim Eurodac-System lösen, in dem biometrische Daten von Asylbewerbern gespeichert werden. Hängt ausgerechnet der Musterschüler Deutschland bei GEAS hinterher?
Das ist sicherlich eine Möglichkeit, die Situation zu betrachten. Normalerweise ist Deutschland am besten auf solche Maßnahmen vorbereitet. Deshalb wurde durchaus wahrgenommen, dass die Bundesrepublik bei GEAS hinterherhinkt.
Warum hinkt Deutschland hinterher?
Der Grund liegt im föderalen System: Für die Umsetzung vieler Aspekte von GEAS sind die Bundesländer zuständig. Probleme gibt es vor allem beim Datenaustausch, sowohl zwischen den Bundesländern als auch zwischen den Ländern und den Behörden auf Bundesebene. Die Schwierigkeit bei Eurodac ist vor allem, dass das für Deutschland weitgehend Neuland ist, denn Deutschland hat keine europäischen Außengrenzen. Und der Bau oder die Erweiterung von Einrichtungen an Flughäfen, in denen die Grenzverfahren durchgeführt werden, erfordert erhebliche Investitionen. Oft ist es schwierig, im Umfeld der Flughäfen den nötigen Platz zu finden.
Was passiert, wenn einige EU-Staaten die GEAS-Maßnahmen umgesetzt haben und andere nicht?
Meiner Einschätzung nach bemühen sich die meisten Mitgliedstaaten, den Asyl-Pakt umzusetzen. Ob das ausreicht, wird man sehen, wenn es Veränderungen bei den Migrationsbedingungen gibt. Sollte sich beispielsweise die Lage im Libanon ändern und mehr Menschen versuchen, nach Griechenland zu gelangen, dann stellt sich die Frage nach Konsequenzen, falls ein Mitgliedstaat die GEAS-Vorgaben nicht vollständig erfüllt.
Was könnte dann passieren?
Die Kommission hätte das Recht, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das betreffende Land einzuleiten. Wahrscheinlicher ist, dass sie erst einmal mit dem Mitgliedstaat zusammenarbeitet, um die Mängel zu beheben. Die EU-Kommission hat extra ihre Strukturen angepasst, um mehr Personal für die direkte Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von GEAS einzusetzen - ein völlig neuer Ansatz.
Was wäre das normale Vorgehen?
Normalerweise überlässt die Kommission die Umsetzung der Regeln den Mitgliedsländern. Diesmal versucht sie, viel enger mit den EU-Staaten zu kooperieren, um Probleme früh zu erkennen. GEAS sieht ja auch nicht nur neue Anforderungen für die Mitgliedstaaten vor, sondern etabliert auch einen Solidaritätsmechanismus und einen Solidaritätspool.
Solidaritätspool?
Die Kommission bewertet, welche Mitgliedstaaten unter Druck stehen, und stellt diesen dann aus dem Solidaritätspool Finanzmittel oder Plätze für die Umverteilung von Schutzsuchenden zur Verfügung. Sie kann aber auch offiziell feststellen, dass ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, und dann die Zuweisung von Geldern oder Umverteilungsplätzen verweigern. Ein Mitgliedstaat, der den Pakt nicht wie vorgesehen umsetzt, hätte keinen Anspruch auf Finanzmittel oder Umverteilungsplätze.
Der Solidaritätsmechanismus steht im Zentrum von GEAS, oder?
Der Solidaritätsmechanismus ist eine von zwei wesentlichen Neuerungen - die andere betrifft die Grenzverfahren. Diese beiden Aspekte sind eng miteinander verknüpft.
Was ändert sich bei den Grenzverfahren?
Künftig gilt die "Fiktion der Nicht-Einreise", wie bisher schon an Flughäfen: Eine Person befindet sich auf dem Boden der Europäischen Union, wird aber rechtlich so behandelt, als sei dies nicht der Fall. Wenn im Rahmen des Grenzverfahrens festgestellt wird, dass diese Person kein Recht auf Asyl bekommen würde, wird sie zurückgeschickt. Damit das Gesamtpaket funktioniert, müssen beide Elemente greifen, der Solidaritätsmechanismus und das Grenzverfahren.
Wenn die Verteilung der Asylsuchenden künftig solidarischer ablaufen soll, wird es Staaten geben, die mehr Flüchtlinge aufnehmen müssen als bislang. Welche werden das sein, welche Länder sind die "Verlierer" der GEAS-Reform?
Die Idee ist: Wenn die Grenz- und Dublin-Verfahren funktionieren, sollte es weniger Weiterwanderung von den EU-Außengrenzen in andere EU-Länder geben. Denn wer keinen begründeten Asylanspruch hat, wird an der Grenze einem Rückführungsverfahren unterzogen und zurückgeschickt.
Ein wichtiger Aspekt des Solidaritätspools ist das Konzept der Anrechnung. Wenn beispielsweise Asylsuchende von Griechenland nach Deutschland gelangen und Deutschland sich entscheidet, deren Asylanträge selbst zu bearbeiten, statt sie nach Griechenland zurückzuschicken - was in der Praxis in den letzten Jahren häufig geschehen ist -, so gilt dies als Solidaritätsleistung. Deutschland muss dann keine Aufnahmeplätze mehr für den Solidaritätspool zusagen.
Bundesinnenminister Alexander Dobrindt will die Grenzkontrollen an den deutschen Grenzen auch nach dem Inkrafttreten von GEAS nicht beenden. Erst wenn der Schutz der EU-Außengrenzen besser geworden sei, könne man über ein Ende der Kontrollen sprechen.
Eins der zentralen Probleme, die der Pakt verbessern soll, ist der Mangel an Vertrauen unter den Mitgliedstaaten. Das ist der wichtigste Effekt, den GEAS haben kann: eine Wiederherstellung von Vertrauen. Wenn GEAS funktioniert, dann ist zu hoffen, dass in den kommenden ein bis zwei Jahren einige dieser Grenzkontrollen wieder wegfallen. Ich wohne an der deutsch-französischen Grenze und hoffe, dass ich irgendwann in den nächsten sechs bis zwölf Monaten nach Frankreich fahren kann, ohne an einer Kontrollstelle anhalten zu müssen.
Die bisher geltenden Dublin-Regeln besagen, dass ein Asylantrag grundsätzlich dort bearbeitet wird, wo ein Asylbewerber erstmals eine EU-Außengrenze erreicht hat. Geklappt hat das nicht. Was spricht dafür, dass GEAS besser funktioniert als Dublin?
Nach den Dublin-Regeln gab es Ausnahmen: Wenn sich beispielsweise Griechenland zu viel Zeit mit der Rücknahme einer Person ließ, ging die Zuständigkeit auf Deutschland über. Diese Regel ist entfallen. Zweitens sieht GEAS Änderungen am Eurodac-System vor, um die Erfassung von Fingerabdrücken zu optimieren. So sollen Fälle leichter aussortiert werden können, bei denen kein begründeter Asylanspruch vorliegt.
Menschenrechtsorganisationen üben scharfe Kritik an GEAS. Sehen Sie potenzielle Verstöße gegen Menschenrechte?
GEAS soll Verfahren straffen, aber Mindeststandards weiterhin gewährleisten, etwa bei der Rechtsbeistandshilfe oder beim Zugang zu Dolmetschern. Theoretisch sind diese Punkte in den Verordnungen verankert. Die Frage ist, ob das in der Praxis so umgesetzt wird. Menschenrechtsorganisationen haben Bedenken, ob beispielsweise Griechenland oder Bulgarien - also Länder, die in der Vergangenheit nicht immer alle Standards eingehalten haben - dies künftig tun werden.
Konkret befürchtet Amnesty International, GEAS werde zu mehr illegalen Pushbacks und mehr Gewalt an den EU-Außengrenzen führen. Nehmen Sie das auch an?
Die Reform enthält dazu keine spezifischen Regelungen. Es besteht allerdings die Befürchtung, dass einige Länder an den Außengrenzen dazu neigen könnten, auf Pushbacks zu setzen - denn jetzt sind sie verpflichtet, Grenzverfahren durchzuführen und die Betroffenen in dieser Zeit im Land zu behalten. Dadurch könnte es einen Anreiz geben, die Einreise von Personen nach Griechenland zu verhindern.
Mit Susan Fratzke sprach Hubertus Volmer