Ukraine-Kämpfer schon bestraftSoll die EU russischen Touristen die Einreise verbieten?
Von Lea Verstl
ntv bei Google bevorzugenRussen, die in der Ukraine an Gefechten beteiligt waren, dürfen bald nicht mehr in die EU einreisen. Die meisten russischen Zivilisten bekommen noch ihre Visa für den Sommerurlaub in Europa. Allerdings könnte sich das bald ändern.
Allein im Juli haben russische Truppen nach UN-Angaben mindestens 437 Zivilisten in der Ukraine getötet. Mehr Todesopfer in einem Monat gab es nur in den ersten Wochen nach Beginn der Invasion im Frühjahr 2022. Während der Terror des Kremls immer mehr Ukrainer ihr Leben kostet, machen auch dieses Jahr wieder Tausende russische Touristen in der Europäischen Union Urlaub. Dafür müssen sie nur ein Kurzzeit-Visum für den Schengenraum beantragen; große Einschränkungen gelten lediglich in einigen osteuropäischen Ländern. Die Diskussion über die Frage, ob das so bleiben soll, wird in Brüssel bald wieder an Fahrt aufnehmen.
Die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas kündigte an, im Herbst die "weitreichendste Sanktionsliste seit Beginn des Krieges" vorzulegen. Die Zahl der sanktionierten Personen, Unternehmen und sonstigen Einrichtungen solle dabei um ein Drittel steigen, sagte sie der "Welt". Während der Verhandlungen über das letzte Sanktionspaket einigten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs im Rat bereits darauf, einer bestimmten Gruppe die Einreise in die EU zu verbieten: Russen, die seit Kriegsbeginn nachweislich an Kampfhandlungen in der Ukraine beteiligt gewesen sind.
Das Ergebnis der Gespräche im Juli bildete die rechtliche Grundlage für dieses Verbot, es muss aber noch vom Rat aktiviert werden. Der ursprüngliche Vorschlag, der diskutiert wurde, war weiter gefasst: Er hätte alle Personen erfasst, die in irgendeiner Funktion für die russischen Streitkräfte tätig waren - auch in der Verwaltung oder der Logistik. Lange wurde unter den europäischen Staats- und Regierungschefs über die Maßnahme gegen russische Kriegsbeteiligte gestritten.
Experte sieht "Sicherheitsgewinn" bei Einreisesperre
Baltische und nordische Staaten sowie die Niederlande pochten auf weitergehende Regeln. Sie verwiesen auf die Solidarität mit der Ukraine und der damit verbundenen Pflicht, den politischen Druck auf Russland zu erhöhen. Nicht zuletzt ging es ihnen auch um Sicherheitsbedenken, insbesondere mit Blick auf russische Spionage- und Sabotageaktivitäten in der EU.
Frankreich und Italien meldeten hingegen juristische wie auch praktische Bedenken bei einem zu weit gefassten Einreiseverbot für Russen an. Sie argumentierten, Visa-Fragen gehörten nicht in ein Sanktionspaket. Zudem sei der individuelle Nachweis einer Kampfteilnahme in der Ukraine schwierig.
Die Einwände aus Paris und Rom seien berechtigt, sagt Raphael Bossong, Experte für europäische Migration bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Schon die nun beschlossene Regel mit Blick auf russische Kämpfer in der Ukraine berge rechtliche Tücken. "Die Einreisesperre ist ein Instrument mit potenziellem Sicherheitsgewinn und klarer politischer Signalwirkung. Ihre Wirksamkeit hängt jedoch davon ab, ob die Beteiligung an Kampfhandlungen rechtssicher festgestellt werden kann und die Regelung verhältnismäßig umgesetzt wird", sagt Bossong ntv.de.
Viele russische Touristen in Italien und Frankreich
So verfügen Konsulate und Sicherheitsbehörden nicht in jedem Fall über vollständige Informationen zu jedem russischen Militärangehörigen. Auch Geheimdienstinformationen lassen sich in Visaverfahren nicht immer offenlegen oder gerichtsfest verwerten. Falls die Entscheidung über ein Einreiseverbot auf Sicherheitsinformationen basiert, die nicht offengelegt werden, kann das Verfahren angreifbar werden - Betroffene sind dann klageberechtigt.
Hinter den Bedenken Frankreichs und Italiens könnten aber nicht nur juristische Sachgründe stecken, sagt Bossong: "Es ist plausibel anzunehmen, dass Italien und Frankreich auch ein wirtschaftliches Interesse haben, hier nicht zu restriktiv zu agieren, weil sie die Staaten sind, die am meisten Kurzzeit-Visa für russische Touristen ausstellen."
Wer in die EU einreist, beantragt ein Kurzzeit-Visum bei dem Mitgliedstaat, der das Hauptreiseziel ist - also in der Regel dort, wo der längste Aufenthalt oder der zentrale Reisezweck liegt. Lässt sich kein Hauptreiseziel bestimmen, ist der Mitgliedstaat der ersten Einreise zuständig. Das Visum gilt dann grundsätzlich im gesamten Schengenraum, garantiert aber keine Einreise: An ihrer Außengrenzen können die Mitgliedstaaten Reisende abweisen, etwa aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit.
Rom stellte 2025 die meisten Visa für Russen aus
Allein Italien hat im vergangenen Jahr in seinen beiden russischen Konsulaten über 160.000 Schengen-Visa ausgestellt - fast 9000 mehr als im Jahr 2024 -, während Frankreich über 156.000 Visa vergeben hat - das sind über 30.000 mehr als im Vorjahr, was einem Anstieg von 26 Prozent entspricht. Spanien vergab rund 123.000 Visa an russische Staatsbürger und damit etwa 12.000 mehr als im Jahr zuvor. Für den Schengenraum insgesamt wurden vergangenes Jahr knapp 478.000 Kurzzeit-Visa an russische Staatsbürger vergeben.
Jede Einreise-Erlaubnis in die EU für touristische Zwecke ist ein Kurzzeit-Visum, allerdings können Antragsteller auch andere Reisezwecke angeben - darunter Familienbesuche, Geschäftsreisen oder medizinische Behandlungen. Belastbare Daten allein für touristische Aufenthalte russischer Staatsbürger in der EU liegen nicht vor.
Die Debatte über Einreisebeschränkungen für russische Touristen schwelt in Brüssel seit Beginn der Invasion. Bereits im Sommer 2022 wehrten sich Rom und Paris gegen ein EU-weites Einreiseverbot für Urlauber aus Russland. Mehrere ost- und nordeuropäische Staaten - darunter die baltischen Staaten, Polen und Finnland - drängen bis heute auf schärfere Einschränkungen.
Östliche Mitgliedstaaten verweigern Touristen Einreise
Estland, Lettland, Litauen und Polen verweigern russischen Staatsangehörigen mit Kurzzeit-Visa an ihren Grenzen in der Regel die Einreise zu touristischen Zwecken. Ausnahmen gelten etwa für enge Familienangehörige, Aufenthaltsberechtigte sowie humanitäre Fälle. Finnland hat seine Landgrenze zu Russland dagegen für den Personenverkehr vollständig geschlossen.
EU-weit kamen die europäischen Staats- und Regierungschefs kurz nach Kriegsbeginn nur auf einen gemeinsamen Nenner: Der Rat setzte das Visaerleichterungsabkommen mit Russland vollständig aus, die Kommission ergänzte dies durch Leitlinien für die Visaerteilung und Grenzkontrollen. Praktisch bedeutet das für Russen, die in die EU einreisen wollen, höhere Gebühren, mehr Nachweise, längere Bearbeitungsfristen und eine restriktivere Vergabe von Mehrfachvisa.
Sind diese Maßnahmen ausreichend? Nein, sagt Bossong: "Die Zahl der von der EU erteilten Kurzzeit-Visa für russische Staatsbürger liegt deutlich unter dem Vorkriegsniveau von mehr als vier Millionen Visa pro Jahr, ist aus Sicht mehrerer nord- und osteuropäischer Staaten aber weiterhin zu hoch." Zudem würden die Leitlinien der Kommission vom Sommer 2022 nicht einheitlich genug umgesetzt. Weiterhin würden zu viele Mehrfachvisa an Russen erteilt, obwohl die Kommission Ende 2025 erneut deutlich gemacht hat, dass die Vergabe eingeschränkt werden sollte.
Kommission plant Reform von EU-Visakodex
Bossong plädiert dafür, rein touristische Reisen in der EU ohne weitergehenden Anlass für russische Staatsbürger erheblich zu erschweren, vor allem aus Sicherheitsgründen. Kurzzeit-Visa sollten ihm zufolge Russen vorbehalten sein, die aus humanitären oder familiären Gründen in die EU einreisen. Zudem sollte die Tür für Forschung, Bildung und beruflichen Austausch offen bleiben, fordert er.
Auch die Kommission sieht Handlungsbedarf. Sie plant eine Überarbeitung des EU-Visakodex. Dabei soll innerhalb des bestehenden gesetzlichen Rahmens eine neue Kategorie gezielter, für alle Mitgliedstaaten verbindlicher restriktiver Visamaßnahmen geschaffen werden. Ein entsprechender Gesetzesentwurf wird Anfang kommendes Jahr erwartet. Diese Reform würde noch immer kein generelles Einreiseverbot für Russen bedeuten. Sie würde jedoch die Voraussetzung schaffen, für klar umrissene Risikogruppen - wie Kriegsteilnehmer aus Russland - Visa unionsweit verbindlich auszusetzen oder zu verweigern.